Hướng dẫn kỹ thuật tiêu chí xác định ưu tiên đầu tư thích ứng với biến đổi khí hậu trong tiểu ngành thủy lợi phục vụ phát triển nông nghiệp bền vững ở Đồng bằng Sông Cửu Long

21/06/2019 12:40:00 CH
Từ nhu cầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả đầu tư các dự án thích ứng với BĐKH trong lĩnh vực thủy lợi ở Đồng bằng Sông Cửu Long, nghiên cứu này đã được thực hiện nhằm xây dựng các tiêu chí để giúp các cơ quan quản lý áp dụng trong quá trình xác định danh sách ưu tiên đầu tư. Nghiên cứu đã tổng hợp và đúc kết các kinh nghiệm quốc tế, phân tích các văn bản pháp lý liên quan. Dựa trên tham vấn trực tiếp kinh nghiệm các địa phương trong hoạt động đề xuất dự án trong giai đoạn vừa qua, nghiên cứu đã chỉ ra những bài học và nhu cầu xây dựng các tiêu chí xác định đầu tư ưu tiên cũng như đề xuất quy trình xác định mức độ ưu tiên theo từng bước với các tiêu chí cụ thể. Từ kết quả nghiên cứu, bài báo đề xuất các giải pháp và điều kiện áp dụng cũng như kiến nghị với các cơ quan thuộc Bộ, ngành ở Trung ương và địa phương tài liệu hướng dẫn kỹ thuật trong việc xác định ưu tiên các dự án đầu tư trong tiểu ngành thủy lợi trong thực tiễn tại các tỉnh ĐBSCL. Cuối cùng, bài báo nêu ra những vấn đề cần nghiên cứu để tiếp tục hoàn thiện và ứng dụng tài liệu hướng dẫn kỹ thuật cho phạm vi cả nước và các khu vực khác.

Hướng dẫn kỹ thuật xây dựng tiêu chí xác định ưu tiên đầu tư thích ứng với biến đổi khí hậu trong tiểu ngành thủy lợi phục vụ phát triển nông nghiệp bền vững ở Đồng bằng Sông Cửu Long

 
Nhóm tư vấn thuộc Viện Khoa học Thủy lợi Việt Nam
 
TÓM TẮT

Từ nhu cầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả đầu tư các dự án thích ứng với BĐKH trong lĩnh vực thủy lợi ở Đồng bằng Sông Cửu Long, nghiên cứu này đã được thực hiện nhằm xây dựng các tiêu chí để giúp các cơ quan quản lý áp dụng trong quá trình xác định danh sách ưu tiên đầu tư. Nghiên cứu đã tổng hợp và đúc kết các kinh nghiệm quốc tế, phân tích các văn bản pháp lý liên quan. Dựa trên tham vấn trực tiếp kinh nghiệm các địa phương trong hoạt động đề xuất dự án trong giai đoạn vừa qua, nghiên cứu đã chỉ ra những bài học và nhu cầu xây dựng các tiêu chí xác định đầu tư ưu tiên cũng như đề xuất quy trình xác định mức độ ưu tiên theo từng bước với các tiêu chí cụ thể. Từ kết quả nghiên cứu, bài báo đề xuất các giải pháp và điều kiện áp dụng cũng như kiến nghị với các cơ quan thuộc Bộ, ngành ở Trung ương và địa phương tài liệu hướng dẫn kỹ thuật trong việc xác định ưu tiên các dự án đầu tư trong tiểu ngành thủy lợi trong thực tiễn tại các tỉnh ĐBSCL. Cuối cùng, bài báo nêu ra những vấn đề cần nghiên cứu để tiếp tục hoàn thiện và ứng dụng tài liệu hướng dẫn kỹ thuật cho phạm vi cả nước và các khu vực khác.

ABSTRACT

Based on practical need to improve the efficiency of investment in climate change adaptation projects in the irrigation sector in the Mekong Delta, this study has been implemented to develop criteria to help managers applying in the process of determining investment priority. The study has synthesized and summarized international experience and analyzed relevant legal documents. Based on direct consultation with local managers in project proposal activities in the past period, the study has pointed out the lessons and the need to develop criteria for prioritizing investment as well as proposals on step-by-step procedure of determining priority with specific criteria. From the research results, the paper proposes solutions and conditions to apply as well as recommendation on technical guidelines in determining investment priority in water resources sector in practice in Mekong Delta to the ministries/governmental-agencies at the central and local provinces. Finally, the article raises issues to be studied in order to continue to improve and apply technical guidelines for the whole country and other regions.

 

1. Đặt vấn đề

Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) được xác định là vùng trọng điểm kinh tế của cả nước có nhiều ưu thế về sản xuất nông nghiệp, thủy sản phục vụ xuất khẩu, công nghiệp thực phẩm, dụ lịch, năng lượng tái tạo. Đây cũng là trung tâm sản xuât nông nghiệp của Việt Nam, cung cấp 50% sản lượng lúa gạo, 65% sản lượng thủy sản và 70% sản lượng trái cây, 95% sản lượng lúa gạo và 65% sản lượng thủy sản của ĐBSCL là dành cho xuất khẩu.

Trước biến động phức tạp của BĐKH (nhiệt độ tăng, mặn đến sớm và kéo dài, thiếu nước gây hạn hán, lũ, ngập lụt, úng …), phát triển thượng nguồn (cạn kiệt nguồn nước, hạ thấp mực nước, mất cân bằng phù sa, bồi lắng, xói lở….) và phát triển kinh tế - xã hội (khai thác cát, tái cơ cấu nông nghiệp, phá rừng ngập mặn…) khiến cho ĐBSCL đã và đang đặt ra nhiều vấn đề, thách thức. Đứng trước tác ngày càng gia tăng và phức tạp của BĐKH, trong thời gian qua Chính phủ và các địa phương trong khu vực ĐBSCL đã và đang đề xuất, triển khai nhiều dự án đầu tư nhằm phát triển hệ thống thủy lợi để ứng phó với BĐKH và nước biển dâng, bảo vệ dân sinh và sản xuất nông nghiệp bền vững cho vùng kinh tế trọng điểm này. Tuy nhiên trước đây việc đầu tư các dự án thuộc lĩnh vực thủy lợi phục vụ sản xuất nông nghiệp chưa áp dụng ưu tiên mà thường giải quyết mang tính đối phó, chưa tính nhiều đến tác động của BĐKH. Đáng chú ý, Nghị quyết số 120 của Chính phủ ngày 17/11/2017 về thích ứng ứng BĐKH phục vụ phát triển bền vững tại Đồng bằng Sông Cửu Long đã nhấn mạnh việc lồng ghép BĐKH vào các chương trình, dự án bao gồm phát triển KT-XH và cơ sở hạ tầng.

Trong bài viết này, nhóm tác giả sẽ đề cập đến kết quả nghiên cứu đánh giá trên cơ sở tổng quan kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn xây dựng, áp dụng các văn bản pháp lý trong xét duyệt các dự án đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi phục vụ phát triển nông nghiệp bền vững có tính đến BĐKH của Việt Nam nói chung và ở khu vực ĐBSCL nói riêng. Bằng các phương pháp nghiên cứu khác nhau như phân tích tài liệu, phân tích chính sách, tham vấn các bên liên quan thuộc các Bộ, ngành, các viện nghiên cứu và đặc biệt là các sở ngành có liên quan của 13 tỉnh/thành phố khu vực ĐBSCL, nghiên cứu đã xây dựng các tiêu chí xác định ưu tiên đầu tư thích ứng BĐKH trong tiểu ngành thủy lợi cho khu vực ĐBSCL. Các tiêu chí này sử dụng để sàng lọc, xếp hạng ưu tiên các hoạt động/ dự án thích ứng với BĐKH trên cơ sở giả thiết rằng các hoạt động/ dự án này tuân thủ và đáp ứng đầy đủ các qui định và yêu cầu hiện nay về xây dựng dự án, về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản và phù hợp với quy hoạch phát triển KT-XH cũng như quy hoạch ngành nông nghiệp, thủy lợi.

2. Tổng quan kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn đầu tư thích ứng với biến đổi khí hậu trong tiểu ngành thủy lợi ở Đồng bằng Sông Cửu Long

2.1. Kinh nghiệm quốc tế về xác định các lựa chọn ưu tiên đầu tư thích ứng với biến đổi khí hậu

Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã nhận được nhiều hỗ trợ từ phía các nhà tài trợ, tổ chức quốc tế lớn như ADB, WB, IFAD, CARE, JICA... trong nhiều lĩnh vực khác nhau trong đó có lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng thủy lợi, quản lý nguồn nước, ứng phó với BĐKH, phát triển nông nghiệp.... Bản thân các tổ chức này khi quyết định tài trợ hoặc hỗ trợ đều có những nghiên cứu và đưa ra các tiêu chí xác định ưu tiên đầu tư hình thành dự án.

·         Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đã đưa ra các tiêu chí, các bước đánh giá để lựa chọn dự án ưu tiên đối với thích ứng với BĐKH. Kết quả đánh giá thích ứng trong danh sách ưu tiên để thực hiện được lựa chọn từ trong một số khả năng có thể xảy ra. Sự ưu tiên có thể được dưa trên đánh giá tính khả thi về mặt kỹ thuật, lợi ích và chi phí, khả năng chấp nhận xã hội và cơ hội mà dự án có thể cung cấp cho sự phối hợp với các ưu tiên quốc gia khác[1].

·         Ngân hàng Thế giới (WB) đã chỉ ra các bước để đánh giá mức độ liên quan đến BĐKH của các dự án, gồm: Bước 1: Cần đảm bảo (i) phải xem xét tất cả các dự án liên quan đến ứng phó với BĐKH; và (ii) tất cả các khoản chi được xem xét để đưa vào kế hoạch và dự toán ngân sách hàng năm đều có liên quan đến BĐKH. Bước 2: Phân loại các khoản chi tiêu vào các nhóm trụ cột/hạng mục/nhiệm vụ phù hợp theo Phương pháp phân loại chi tiêu cho BĐKH. Bước 3: Xác định xem các mục tiêu về BĐKH của hoạt động là thích ứng hay giảm nhẹ rủi ro BĐKH[2].

·         Ủy ban liên chính phủ về Biến đổi khí hậu (IPCC)[3]: đã đề xuất ra các tiêu chí ưu tiên xác định dự án bao gồm: (1) Khả năng lưu trữ và tận dung mưa để cấp nước cho nông nghiệp; (2) Phát triển hệ thống thông tin thủy lợi/ tài nguyên nước để ứng phó với thời tiết/ khí hậu; (3) Tái sử dụng nước thải để chống hạn và (4) Hiệu quả cấp nước của hệ thống thủy lợi.

·         Cơ quan phát triển quốc tế Nhật Bản (JICA)[4]: Sử dụng cách tiếp cận các tiêu chí ưu tiên gắn với giải pháp thích ứng với BĐKH của các ngành, tiểu ngành. Chẳng hạn, với hệ thống giao thông thì các tiêu chí ưu tiên của các dự án là khắc phục, thích ứng và ứng phó được với các tác động mà BĐKH gây ra đối với ngành. Các bước mà JICA thực hiện bao gồm 02 giai đoạn: (1) Lựa chọn dự án ưu tiên cho danh sách ngắn (đáp ứng đầy dủ các tiêu chí gắn với BĐKH và các tiêu chí liên quan đến quy hoạch, mục tiêu dự án...) và (2) Lựa chọn ưu tiên dự án cho danh sách dài (các dự án đề xuất đầy đủ nội dung được xét duyệt).

Tự trung lại, các ưu tiên lựa chọn đầu tư thích nghi với BĐKH được các tổ chức đưa ra dựa trên nhiều tiêu chí đánh giá khác nhau. Mặc dù những nội dung, các bước lựa chọn không giống hoàn toàn nhau nhưng tất cả đều dựa trên những tiêu chí đánh giá chung như: (1) Nội dung đề xuất dự án (sự cần thiết, hữu ích tính khả thi, bền vững); (2) Tính khẩn cấp/cấp thiết của các hoạt động dự án có nội dung thích ứng với BĐKH; (3) Tính hiệu quả về kinh tế; và (4) Tính khả thi về mặt kỹ thuật.

Việc áp dụng các tiêu chí ưu tiên giúp cho các quốc gia có thể đánh giá và lựa chọn các dự án ưu tiên đối với việc thích ứng với BĐKH sao cho phù hợp với chiến lược quốc gia cũng như để đảm bảo việc sử dụng kỹ thuật công nghệ thích hợp, đảm bảo về tài chính, kinh tế-xã hội, môi trường; nâng cao khả năng chống chịu với BĐKH.

2.2. Cơ sở pháp lý và thực tiễn trong đầu tư thích ứng với BĐKH trong lĩnh vực thủy lợi ở Việt Nam

Văn bản pháp luật về xác định dự án đầu tư

Các đề xuất dự án đầu tư hiện nay đều phải tuân thủ các quy định của Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật xây dựng, các Nghị định của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công và Luật Ngân sách Nhà nước, Nghị quyết số 26/2016/QH14 ngày 10 tháng 11 năm 2016 của Quốc hội về kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020. Dưới các văn bản nói trên có một số văn bản hướng dẫn làm căn cứ xác định dự án đầu tư.

Việc đề xuất, xác định lựa chọn dự án/chương trình trong lĩnh vực nông nghiệp và thủy lợi đều tuân theo quy định pháp luật về đầu tư công nói trên.

Cơ chế chính sách đầu tư cho thích ứng BĐKH trong lĩnh vực thủy lợi

Trong lĩnh vực thủy lợi, Bộ NN&PTNT đã ban hành các văn bản có liên quan gồm các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án phát triển, đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp hàng năm, trong đó có lồng ghép và các kế hoạch thích ứng với BĐKH như Quyết định 543/QĐ-BNN-KHCN ngày 23/3/2011 của Bộ trưởng Bộ NN& PTNT về việc ban hành kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH ngành NN& PTNT giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2050; Quyết định số 66/QĐ-BNN-KHCN ngày 11/1/2013 của Bộ trưởng Bộ NN& PTNT về việc ban hành Kế hoạch hành động của Bộ NN& PTNT thực hiện kế hoạch hành động quốc gia BĐKH giai đoạn 2012-2020; Kế hoạch hành động ứng phó với biến đổi khí hậu ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn giai đoạn 2016 - 2020, tầm nhìn đến năm 2050 Ban hành kèm theo Quyết định số 819/QĐ-BNN-KHCN ngày 14 tháng 03 năm 2016 của Bộ trưởng Bộ NN&PTN.

Tuy nhiên, trong các văn bản nói trên đều có chỉ ra các chương trình/dự án ưu tiên nhưng chưa nêu rõ các tiêu chí để xác định hoặc không nêu ra các hướng dẫn kỹ thuật, tiêu chuẩn, quy chuẩn và định mức kỹ thuật về phương pháp đánh giá tác động BĐKH, phương pháp xác định các hoạt động ưu tiên, các chỉ số giám sát, đánh giá về ứng phó với BĐKH.

Kinh nghiệm thực tiễn về xác định ưu tiên đầu tư cho thích ứng BĐKH ở ĐBSCL

Việc lựa chọn ưu tiên đầu tư thích ứng với BĐKH là một vấn đề được chính phủ và các bộ ngành, địa phương và các tổ chức, nhà tài trợ rất quan tâm, đặc biệt trong bối cảnh nguồn lực có hạn và nhu cầu thực tế lại rất lớn. Cho đến nay, ở Việt Nam mới có 02 văn bản được ban hành ở cấp trung ương liên quan đến việc hướng dẫn xác định/lựa chọn ưu tiên đầu tư có liên quan đến BĐKH.

(1) Quyết định Số: 1719/QĐ-TTg năm 2011 về Phê duyệt Tiêu chí đánh giá dự án ưu tiên theo Chương trình hỗ trợ ứng phó với biến đổi khí hậu (SP-RCC)

Bộ tiêu chí này nhằm mục đích: (1) Định hướng để các Bộ, ngành, địa phương có cơ sở đề xuất các nhiệm vụ, dự án ưu tiên nhằm ứng phó hiệu quả với các tác động của BĐKH, đặc biệt là nước biển dâng; (2) Đảm bảo tính hệ thống, đồng bộ, đa mục tiêu, trọng tâm, trọng điểm, mang tính vừa cấp bách, vừa lâu dài của các nhiệm vụ theo Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH; (3) Cơ sở để đánh giá, lựa chọn các dự án ứng phó với BĐKH phù hợp khung chính sách đã cam kết với các nhà tài trợ và khả năng, nguồn lực đầu tư theo Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH (SP-RCC).

(2) Quyết định 1485/QĐ-BKHĐT năm 2013 về ban hành khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên thích ứng với BĐKH trong lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Mục đích của Khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên này là công cụ hỗ trợ, tăng cường năng lực cho cán bộ kế hoạch và hoạch định chính sách về thích ứng BĐKH ở các Bộ, ngành và địa phương. Qui trình ưu tiên đầu tư thích ứng BĐKH gồm 04 bước: Bước 1-Xác định mục tiêu ưu tiên; Bước 2 - Sàng lọc các hoạt động, dự án theo các mục tiêu ưu tiên và theo tiêu chí về tính khẩn cấp; Bước 3 - Chấm điểm các hoạt động, dự án đã sàng lọc theo nhiều tiêu chí; và Bước 4 - Lập đanh mục ưu tiên xếp hạng theo điểm từ cao đến thấp làm cơ sở ra quyết định.

Khung tiêu chí này việc xác định các dự án thích ứng BĐKH ưu tiên đưa vào các kế hoạch phát triển KT-XH và kế hoạch ứng phó BĐKH của Bộ, ngành, địa phương nhưng ở phạm vi nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau, trong khi lĩnh vực thủy lợi bản thân đã có rất nhiều các dự án ở phạm vi, quy mô và chia theo các loại hình khác nhau.

Tình hình đầu tư có tính đến thích ứng với BĐKH ở Việt Nam và ĐBSCL

Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2015), các dự án ứng phó với BĐKH được nghiên cứu (58%) ít hoặc rất ít liên quan đến ứng phó với BĐKH, với hầu hết các hoạt động thể hiện sự đóng góp gián tiếp cho lợi ích thích ứng hoặc giảm nhẹ nhưng lại không được thể hiện rõ trong mục tiêu, sản phẩm đầu ra hoặc kết quả của dự án[5].

Đối với khu vực ĐBSCL, thực tế chỉ ra rằng, trong thời gian vừa qua, Việt Nam đã có cam kết mạnh mẽ trong cuộc chiến chống BĐKH và nhận được sự hỗ trợ có hiệu quả của các nhà tài trợ quốc tế. Khu vực này cũng đã có nhiều dự án được hợp tác triển khai gắn với mục tiêu thích ứng BĐKH, trong đó có các dự án của JICA, WB, ADB, GIZ và nhiều dự án khác do Đan Mạch, Thụy Điển, Pháp, Đức đã và đang triển khai tại khu vực này có mục tiêu là thích ứng với BĐKH.

Đứng trước tác động tiêu cực ngày càng tăng của BĐKH, trong thời gian qua Chính phủ đã và đang cho đầu tư rất nhiều dự án nhằm hoàn chỉnh hệ thống thủy lợi của ĐBSCL để ứng phó với BĐKH, NBD, bảo vệ dân sinh và sản xuất nông nghiệp bền vững cho vùng kinh tế trọng điểm này. Tuy nhiên trước đây việc đầu tư các dự án thuộc lĩnh vực thủy lợi phục vụ sản xuất nông nghiệp chưa áp dụng ưu tiên mà thường giải quyết mang tính đối phó, chưa tính nhiều đến tác động của BĐKH.

Trong quy hoạch phát triển CTTL cấp trung ương và địa phương, các tỉnh ĐBSCL cũng đề cập tới các dự án đầu tư liên quan tới thích ứng BĐKH. Hiện số lượng công trình quá lớn so với nguồn kinh phí được cấp. Tuy nhiên những tiêu chí ưu tiên trong thích ứng BĐKH vẫn chưa được xác định rõ ràng. Đáng chú ý, Nghị quyết số 120 của Chính phủ ngày 17/11/2017 về thích ứng ứng BĐKH phục vụ phát triển bền vững tại ĐBSCL đã nhấn mạnh việc lồng ghép BĐKH vào các chương trình, dự án bao gồm phát triển KT-XH và cơ sở hạ tầng. Đây là yêu cầu đặt ra cần phải có các tiêu chí đánh giá, xếp loại ưu tiên giúp các nhà tài trợ, nhà đầu tư, chính quyền địa phương, đội ngũ chuyên gia, cán bộ tại các cơ quan phụ trách quy hoạch, các cơ quan cấp trung ương và địa phương trong việc lựa chọn dự án phù hợp để trình các cấp có thẩm quyền và các bên liên quan phê duyệt dự án đầu tư.

3. Tác động của BĐKH đến nông nghiệp và hạ tầng thủy lợi ở ĐBSCL và các ưu tiên đầu tư thích ứng với BĐKH

3.1. Tác động BĐKH đến nông nghiệp và hạ tầng thủy lợi ở ĐBSCL

Trên cơ sở kết quả tham vấn và tổng quan các tài liệu nghiên cứu cho thấy có các loại hình của biến đổi khí hậu ở ĐBSCL cũng như tác động đến hoạt động sản xuất nông nghiệp bao gồm:

(1)   Nước biển dâng dẫn đến diện tích đất canh tác sẽ bị mất[6], dẫn đến ảnh hưởng lớn đến an ninh lương thực của đất nước và sinh kế của hàng triệu người dân ở vùng ĐBSCL sẽ bị ảnh hưởng. Bên cạnh đó, ĐBSCL đang chịu tình trạng sụt lún vài mm mỗi năm. Hiện ĐBSCL chỉ cao hơn mực nước biển 1-2m, đồng nghĩa với việc gia tăng nguy cơ xâm nhập mặn, ngập lụt và sạt lở bờ biển[7].

(2)   Hạn hán và xâm nhập mặn  mặc dù đã có từ lâu, nhưng càng ngày càng trở nên nghiêm trọng do BĐKH và sự phát triển của các nước dọc theo sông Mê Kông ở vùng thượng nguồn mà Việt Nam không thể kiểm soát được. Gần đây do ảnh hưởng của BĐKH, lượng mưa giảm so với lượng mưa bình quân hàng năm khiến cho hạn hán xảy ra ngày càng thường xuyên hơn với diện tích bị ảnh hưởng ngày càng tăng lên. Bên cạnh đó hạn hán còn kéo theo xâm nhập mặn khiến cho nhiều vùng đồng bằng ở vùng thấp không lấy được hoặc không lấy được đủ nước tưới từ các con sông bị ảnh hưởng thủy triều.

(3)   Lũ lụt dẫn đến diện tích đất nông nghiệp bị ảnh hưởng (mất đất do xói lở, ngập úng không canh tác được, đất bị chua phèn do ngập úng lâu ngày…). Mặt khác hiện tượng tần suất lũ giảm đi trong thời gian gần đây cũng như hàm lượng phù sa bị thiếu hụt nghiêm trọng do bị giữ lại ở các công trình thủy điện ở trên thượng nguồn (lên đến 50% hiện này và có thể tăng lên đến 90% khi các đập thủy điện ở Lào và Căm Pu Chia hoàn thành) khiến cho tình trạng sụt lún đất và xói lở trở nên hết sức nghiêm trọng[8]. Lượng phù sa thiếu hụt cũng ảnh hưởng không nhỏ đến độ phì nhiêu của vùng đồng bằng, kéo theo năng suất lúa có thể bị sụt giảm.

(4)   Sạt lở đất gây thiệt hại hoặc đe dọa về tính mạng con người, tài sản của người dân và xã hội cũng như thiệt hại trực tiếp về nông nghiệp (mất đất hoặc bị đe dọa mất đất); ảnh hưởng giao thông, gián tiếp ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp như không lưu thông được nông sản, vật tư nông nghiệp. Gần đây, hiện tượng này đang trở lên phức tạp ở nhiều nhiều khu vực như bờ biển Cà mau, bờ các sông Hậu, sông Tiền …

Các tác động chính của BĐKH đối với các CTTL phục vụ sản xuất nông nghiệp bao gồm:

(5)   Nước biển dâng và xâm nhập mặn khiến cho các công trình thủy lợi ở các vùng thấp sẽ bị ngập. Các CTLT gồm tưới, tiêu, cấp nước, đê kè sông, đê kè, cống ngăn mặn đều sẽ chịu rủi ro và tính dễ tổn thương cao trong khi khả năng thích ứng thấp. Nước biển dâng đòi hỏi chiều cao của các tuyến đê biển, đê sông và các công trình trên tuyến phải nâng cao lên.

(6)   Lũ lụt sẽ gây xói lở, hư hại CTTL (đê, kè, bờ kênh) và gây quá tải cho hệ thống CTTL (trạm bơm, hệ thống kênh tưới tiêu…) khi không điều tiết kịp thời.

(7)   Hạn hán và xâm nhập mặn có tác động không nhiều đến các CTTL mà chủ yếu tác động đến sự sẵn có của nguồn nước trên các CTTL. Khi hạn hán xảy ra các CTTL không đủ nước để đảm bảo tưới, làm tăng chi phí bơm nước cứu cây trồng của nông dân. Hạn nặng sẽ ảnh hưởng lớn đến năng suất, sản lượng cây trồng, làm giảm chất lượng nông sản khiến cho thu nhập của người dân giảm đi. Nhiều công trình nằm sâu trong đất liền không được thiết kế cho việc chống xâm nhập mặn sẽ ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả vận hành các CTTL.

(8)   Sạt lở gây hư hỏng hệ thống CTTL, làm vỡ bờ kênh gây ngập lụt cho cây trồng, gây nguy hiểm cho các khu đô thị, khu dân cư, làm mất đát sản xuất…. Bên cạnh đó, sạt lở gây bồi lắng lòng kênh làm giảm khả năng chuyển nước của hệ thống, gây cản trở cho giao thông thủy.

3.2. Các ưu tiên đầu tư thích ứng BĐKH trong tiểu ngành thủy lợi phục vụ phát triển nông nghiệp bền vững ở ĐBSCL

Qua phân tích các tài liệu văn bản kế hoạch, chiến lược ứng phó với BĐKH trong lĩnh vực nông nghiệp và thủy lợi và tham vấn ý kiến các bên trong quá trình nghiên cứu thì việc đề xuất các dự án đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi thích ứng BĐKH ở ĐBSCL cần xem xét đến một số chỉ số cơ bản gồm:

(1)   Dự án đầu tư các công trình bảo vệ có tính khẩn cấp thường là các công trình (CT) kè bờ sông, bờ biển nhằm bảo vệ tính mạng người dân ở các khu đô thị, khu dân cư, bảo vệ các vùng sản xuất trọng điểm, đất di tích lịch sử.

(2)   Dự án duy trì, phát triển nguồn nước (nạo vét kênh trục, kênh mương nội đồng, hồ chứa đệm, trạm bơm tưới). Đây là dạng đầu tư phục vụ cho sản xuất bền vững, ổn định lâu dài, khắc phục tình trạng thiếu nước, tăng khả năng chuyển nước, trữ nước của các tuyến kênh để chủ động trong cấp nước phục vụ SXNN.

(3)   Công trình kiểm soát mặn (cống ngăn mặn trên sông, cống ở các bờ bao). Với tác động của BĐKH hiện nay, việc xâm nhập mặn ngày càng trở nên nghiêm trọng, ảnh hưởng rất lớn đến sản xuất trồng lúa và các vùng cây ăn trái. Bên cạnh việc ngăn mặn giữ ngọt cho các vùng trồng lúa và cây ăn trái dạng công trình này còn được dùng để điều tiết nước mặn cho các vùng nuôi trồng thủy sản nước mặn và nước lợ ở các tỉnh vùng ven biển.

(4)   Công trình kiểm soát lũ: Mục tiêu đầu tư cho các CT loại này dùng để chống lũ, bảo vệ các vùng sản xuất (đê bao, cống điều tiết ngăn lũ, trạm bơm tiêu), tăng cường khả năng thoát lũ, chậm lũ, giữ lũ để trữ nước (nạo vét các tuyến kênh mương lớn).

(5)   Công trình phục vụ các vùng kinh tế trọng điểm (nuôi thủy sản, vùng cây ăn quả, vùng trồng lúa phục vụ xuất khẩu). Đây là dạng đầu tư dự án mới hoặc nâng cấp cải tạo hệ thống hiện có để phục vụ cho các vùng chuyên canh như nuôi trồng thủy sản, trồng cây ăn quả hay trồng lúa. Phổ biến của dạng đầu tư này là xây dựng các hệ thống kênh, trạm bơm, nạo vét kênh mương nội đồng, các cống lấy nước mang tính đơn lẻ.

Khi xác định ưu tiên đầu tư cho các dự án thủy lợi thích ứng BĐKH theo tiểu vùng hay cho toàn khu vực thì một số chỉ số sau đây cần được xem xét đến:

(1)   Công trình có tính khẩn cấp bảo vệ tính mạng và tài sản của người dân, bảo vệ cho vùng lớn, quan trọng. Đối với các công trình/dự án dạng này cần yêu cầu thực hiện ngay, trong thời gian nhanh nhất.

(2)   Nằm trong quy hoạch của vùng đã được chính phủ phê duyệt. Chỉ số này cần được ưu tiên vì nó đảm bảo tính tổng thể của quy hoạch, phục vụ cho sự phát triển lâu dài của ngành và nằm trong kế hoạch chung của chính phủ cả về mặt quy hoạch lẫn về mặt tài chính.

(3)   Có sự chỉ đạo của Đảng và Nhà nước nhằm giải quyết các vấn đề ưu tiên cụ thể, cấp bách gắn với thực hiện các đường lối, chiến lược phát triển KT-XH các địa phương.

(4)   Có giải pháp giải quyết nhằm ứng phó và thích ứng với BĐKH. Đây là chỉ số cần thiết trong giai đoạn sàng lọc các đề xuất dự án nhằm đảm bảo dự án nằm trong chương trình ứng phó thích ứng BĐKH.

(5)   Công trình có tính chất liên vùng. Chỉ số này nhằm ưu tiên cho các dự án có hiệu quả lớn, phạm vi ảnh hưởng rộng và đảm bảo được sự phát triển theo hướng đồng bộ, bền vững theo quy hoạch trong một khoảng thời gian lâu dài.

(6)   Dự án đầu tư có tính đồng bộ, khép kín. Chỉ tiêu này giúp xác định sự bổ xung tính hoàn chỉnh trong đầu tư cho các công trình hiện tại, nâng cao hiệu quả phục vụ sản xuất của các công trình đang vận hành.

Khi các chỉ tiêu trên đều được đáp ứng nhưng có đồng thời nhiều đề xuất dự án cần phải xem xét để sắp xếp mức độ ưu tiên thì một số chỉ tiêu phụ khác cần được sử dụng và đưa ra so sánh như diện tích bảo vệ, số người được bảo vệ, lợi ích phát triển thế mạnh kinh tế của địa phương, đa mục tiêu, khả năng nguồn vốn, hỗ trợ cho vùng nghèo, nơi tập trung các nhóm yếu thế (người nghèo, người dân tộc thiểu số, nhóm dễ bị tổn thương…), mức độ sẵn sàng về mặt thủ tục của các dự án và suất đầu tư của các dự án đầu tư theo dự toán sơ bộ…

4. Đánh giá thực tiễn áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật trong xác định đầu tư lĩnh vực nông nghiệp, thủy lợi thích ứng với BĐKH

Qua hoạt động nghiên cứu, tham vấn về thực tiễn công tác đề xuất dự án đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi của các địa phương khu vực ĐBSCL cho thấy bất kỳ hoạt động đầu tư chương trình, dự án nào đều dựa qua 02 giai đoạn quan trọng gồm:

Bước 1: Xác định cơ sở pháp lý ưu tiên đầu tư dự án thủy lợi

-       Các văn bản pháp luật như: Luật Đầu tư công (2014), Luật Xây dựng (2014)

-       Các văn bản chỉ đạo của ngành

-       Các định hướng của địa phương (lãnh đạo Đảng và Nhà nước)

-       Văn bản quy hoạch, đề án

-       Chính sách của nhà tài trợ

-       Tính cấp bách, cấp thiết

-       Vấn đề cân đối nguồn vốn cho đầu tư

Bước 2: Các tiêu chí xác định ưu một dự án tiên đầu tư

Có hướng dẫn chi tiết để xem các danh sách ngắn được đầu tư phải đáp ứng các tiêu chí cụ thể. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có các văn bản hướng dẫn cụ thể cho việc xác định các dự án ưu tiên đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi. Do vậy, việc xác định các dự án ưu tiên đầu tư còn gặp nhiều khó khăn do chưa có cơ sở khoa học. Đây chính là cơ sở thực tiễn nhằm đề xuất các tiêu chí cụ thể và khả thi cho việc xác định dự án ưu tiên đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi ở ĐBSCL trong bối cảnh BĐKH diễn biến phức tạp đòi hỏi các lĩnh vực phải có chiến lược thích ứng.

Về việc áp dụng các văn bản hướng dẫn đã có, kết quả tham vấn ý kiến cho thấy một số vấn đề khó khăn trong quá trình xác định các dự án ưu tiên đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi thích ứng BĐKH như sau:

— Không hoặc ít áp dụng 02 văn bản Quyết định 1719/QĐ-TTg (2011) và Quyết định 1485/QĐ-KHDT (2013) vì đây không phải là các văn bản pháp lý ràng buộc trong căn cứ lựa chọn dự án đầu tư mà chỉ là các văn bản hướng dẫn tham khảo;

— Các hướng dẫn đã có của chính phủ, Bộ, ngành, địa phương nêu trên áp dụng chung cho các ngành, lĩnh vực thích ứng với BĐKH mà không riêng cho ngành thủy lợi

— Am hiểu, nhận thức về BĐKH còn khác biệt, hạn chế. Có nhiều dự án được đề xuất trong danh mục có tên liên quan đến BĐKH nhưng thực chất không gắn với mục tiêu trực tiếp về BĐKH. Chính vì vậy, cần có văn bản hướn dẫn làm cơ sở để có các căn cứ sàng lọc dự án cho phù hợp hơn với mục tiêu thích ứng BĐKH.

— Việc xét duyệt các đề xuất còn dựa nhiều vào yếu tố chủ quan của các cơ quan quản lý nhà nước do chưa có hướng dẫn chi tiết để áp dụng.

5. Đề xuất tiêu chí xác định ưu tiên đầu tư thích ứng biến đổi khí hậu ở ĐBSCL

5.1. Phương pháp đánh giá đa tiêu chí để xác định ưu tiên đầu tư

Phương pháp đánh giá đa tiêu chí (Multiple criteria analysis - MCA) là một công cụ hiệu quả dùng để giải quyết các vấn đề lựa chọn phức tạp bao gồm nhiều tiêu chuẩn và lựa chọn, đặc biệt đối với các biến mang tính định tính[9]. Các tiêu chuẩn định tính thường có đặc điểm mơ hồ, khó phân định chuẩn xác, gây khó khăn cho việc tổng hợp kết quả đánh giá theo các tiêu chí và việc đưa ra quyết định. Phương pháp MCA sẽ lượng hóa các tiêu chí này, bao gồm cả các tiêu chí định lượng và định tính, tính toán tổng điểm của các đối tượng đánh giá theo trọng số của mỗi tiêu chí và giúp người ra quyết định có được một cơ sở chắc chắn và chuẩn xác hơn.

Bên cạnh đó, lợi ích chính của việc đánh giá đa tiêu chí là khả năng lồng ghép các ưu tiên của các bên liên quan trong quy trình đánh giá. Người sử dụng có thể sử dụng linh hoạt các tiêu chí, không giới hạn số lượng tiêu chí, không cần lập thang chấm điểm cho từng tiêu chí; chỉ cần điều chỉnh các trọng số cho mỗi tiêu chí cho phù hợp với chính sách, định hướng đầu tư. Do vậy, phương pháp này thường được sử dụng trong các dự án về thiên tai, BĐKH và đã được áp dụng trong việc đánh giá ưu tiên đầu tư thích ứng với BĐKH ở nhiều nước trên thế giới.

Phương pháp đánh giá đa tiêu chí sử dụng kĩ thuật sắp xếp thứ tự ưu tiên bằng cách quy đổi các chỉ số đầu vào sang dải số liệu từ 1 đến 100. Việc tính toán chỉ số sẽ xác định ra 2 điểm là giá trị cực tiểu (Min) và giá trị cực đại (Max). Sau đó, tính khoảng cách của các chỉ số khác đến 2 điểm cố định trên và quy đổi về thang điểm từ 1 đến 100. Việc quy đổi sẽ giúp người đọc số liệu sẽ dễ hình dung và so sánh chỉ số của một dự án này với các dự án khác, đồng thời cho phép kết hợp chỉ số với các trọng số và tổng hợp nhiều chỉ số để cho ra một chỉ số chung. Đây là một phương pháp xếp hạng mạnh và được sử dụng phổ biến.

Phương pháp này đáp ứng được tất cả các tiêu chuẩn để lựa chọn các công cụ đánh giá là: (i)Đáp ứng được mục tiêu đánh giá tác động BĐKH đã đề ra; (ii) Cho kết quả với độ chính xác cần thiết và (iii) Phù hợp với năng lực và thời gian cho phép của người đánh giá/chấm điểm (dễ sử dụng).

Các số liệu cần thiết cho việc đánh giá xếp hạng ưu tiên được lấy từ thông tin sẵn có trong các văn bản đề xuất công trình/dự án của các đơn vị/địa phương. Đánh giá đa tiêu chí sử dụng một bảng tính để so sánh các dự án thích ứng trên nhiều tiêu chí, từ đó ra các quyết định lựa chọn ưu tiên.

5.2. Các bước đánh giá ưu tiên đầu tư thích ứng BĐKH ở ĐBSCL 

Việc thực hiện đánh giá đầu tư ưu tiên với thích ứng BĐKH ở ĐBSCL bao gồm các bước sau:

Bước 1: Xác định mục tiêu ưu tiên và sàng lọc các dự án không phù hợp

Quy trình đánh giá này nhằm xem xét các hoạt động/dự án đầu tư với các mục tiêu ưu tiên thích ứng với BĐKH cho nên các dự án không phù hợp sẽ được loại bỏ ở bước này.

Trước tiên, cơ quan đánh giá cần xác định các mục tiêu sẽ áp dụng để sắp xếp mức độ ưu tiên của các dự án căn cứ vào các chiến lược, kế hoạch về thích ứng với BĐKH đã đề ra tùy theo cấp quản lý (cấp trung ương hay cấp tỉnh).

Bước 2: Xác định chỉ số đánh giá ưu tiên đầu tư công trình thủy lợi thích ứng với BĐKH

Việc xác định các tiêu chí xếp hạng phải dựa trên một quy trình rõ ràng và minh bạch. Người tham gia vào quy trình phân tích đa mục tiêu cần phải hiểu ý nghĩa của các tiêu chí. Các tiêu chí sẽ cho thấy sự khác biệt giữa các dự án và chúng sẽ không được sử dụng nếu như giá trị của chúng không khác nhau giữa các dự án. Các tiêu chí và chỉ số đánh giá thích ứng với BĐKH được đề xuất dựa trên cơ sở kế thừa các văn bản, tài liệu hướng dẫn đã ban hành, kinh nghiệm quốc tế và các chỉ tiêu do các cơ quan liên quan cấp trung ương, đề xuất dựa trên kinh nghiệm thực tế việc đánh giá ưu tiên đầu tư CTTL thích ứng BĐKH trong những năm gần đây của Tổng cục Thủy lợi, Tổng cục Phòng chống thiên tai, Ban quản lý dự án liên quan đến đầu tư, xây dựng CTTL số 10 tại ĐBSCL, và Bộ KH&ĐT cũng như từ kinh nghiệm thực tế của các tỉnh/địa phương khu vực ĐBSCL.

Theo đó, các chỉ số đánh giá đề xuất được xác định cho việc sắp xếp mức độ ưu tiên đầu tư ở cấp trung ương. Do vậy, khi các cơ quan cấp tỉnh/địa phương áp dụng, cần xem xét một cách linh hoạt, có thể thêm hoặc bớt các chỉ số để phù hợp với tình hình địa phương bởi tính đa dạng về điều kiện tự nhiên, KT-XH và loại hình BĐKH tác động.

Bảng 1: Hệ thống chỉ số đánh giá ưu tiên đầu tư công trình thủy lợi thích ứng với BĐKH

 

 

Mục tiêu thích ứng với BĐKH

 

Tiêu chí đánh giá

 

Chỉ số đánh giá

1

Bảo đảm an ninh lương thực, an ninh về nước

1.1

Công trình thủy lợi phát huy năng lực đảm bảo an ninh về nước, góp phần đảm bảo an ninh lương thực

1.1.1

Diện tích hưởng lợi

1.1.2

Số người hưởng lợi

2

Chủ động ứng phó với thiên tai liên quan đến khí hậu, giảm thiểu các yếu tố rủi ro thiên tai

2.1

Tính khẩn cấp - Công trình được đề xuất để ứng phó với rủi ro gây tử vong và/hoặc thiệt hại kinh tế - xã hội do BĐKH có thể xảy ra trong tương lai gần

2.1.1

Mức độ khẩn cấp

2.2

Địa phương có nguồn lực tài chính sẵn sàng để thực hiện dự án

2.2.1

Tỉ lệ vốn từ các nguồn khác

2.3

Công trình thủy lợi đem lại lợi ích về kinh tế, giảm chi phí do tác động của BĐKH gây ra

2.3.1

Tỉ số lợi ích và chi phí B/C

2.4

Công trình thủy lợi được tăng cường năng lực quản lý thiên tai và hiểm họa do khí hậu

2.4.1

Khả năng ứng phó với BĐKH

2.5

Công trình thủy lợi phát huy năng lực giảm thiểu các yếu tố rủi ro thiên tai cho các khu vực đông dân cư, dễ bị tổn thương cao

2.5.1

Mật độ dân số

2.6

Dự án có báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt

2.6.1

Đánh giá môi trường chiến lược

3

Bảo vệ các nhóm, các vùng dễ bị tổn thương trước các rủi ro về khí hậu

3.1

Người dân dễ bị tổn thương được hỗ trợ bảo vệ trước các rủi ro về khí hậu

3.1.1

Số người hưởng lợi dễ bị tổn thương

3.1.2

Tỉ lệ nghèo

4

Nâng cao nhận thức, phát triển nguồn nhân lực để ứng phó với BĐKH

4.1

Hệ thống tuyên truyền cho người dân được tăng cường

4.1.1

Số người được nâng cao nhận thức

5

Phát triển khoa học và công nghệ ứng phó với BĐKH

5.1

Phát triển khoa học và công nghệ thủy lợi ứng phó với BĐKH

5.1.1

Số công nghệ mới được ứng dụng

 

Bước 3: Gán trọng số cho các Chỉ số đánh giá

Khi tất cả các dự án đã được chấm điểm theo các tiêu chí, điểm số vẫn có thể được so sánh bởi vì ưu tiên của một tiêu chí này không nhất thiết phải bằng ưu tiên của một tiêu chí khác. Do đó, mỗi tiêu chí cần được gán một trọng số để phản ánh tầm quan trọng mà các bên liên quan gán cho từng tiêu chí cụ thể. Khi các tiêu chí đã được cân nhắc, điểm số so với tất cả các tiêu chí có thể được so sánh.

Mỗi chỉ số được chỉ định một trọng số tương ứng để phản ánh mức độ quan trọng của chỉ số mà người đánh giá gán cho từng chỉ số cụ thể. Việc xác định trọng số của các chỉ số có thể được cố định bằng các kỹ thuật thống kê khác nhau hoặc bằng các phép đo, hoặc dựa trên những kinh nghiệm và hiểu biết chủ quan của người quyết định chọn trọng số.

Trọng số có thể được xác định như sau. Đầu tiên, sắp xếp danh sách cuối cùng của các tiêu chí theo thứ tự giảm dần có tầm quan trọng tương đối. Sau đó chỉ định trọng số từ 0 đến 1 cho mỗi tiêu chí, đảm bảo rằng tổng của tất cả các trọng số tổng cộng là 1.

Các trọng số đã được nhóm tư vấn xác định căn cứ vào sự phù hợp với các văn bản pháp lý, kết quả tham vấn, thảo luận với các địa phương, tham khảo kinh nghiệm quốc tế và kết quả khảo nghiệm trong quá trình tham vấn ý kiến các địa phương, so sánh, tham khảo kế thừa các văn bản Quyết định 1485/QĐ-BKHĐT của Bộ Kế hoạch và Đầu tư năm 2013 và Quyết định 1719/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ năm 2011.

Theo đó, mức độ được ưu tiên quan tâm của các loại hình BĐKH hiện nay được đề xuất như trong bảng dưới đây.

Bảng 2: Trọng số cho các loại hình biến đổi khí hậu

TT

Loại BĐKH

Trọng số

Khoảng giá trị trọng số

1

Sạt lở

0,26

0,2 – 0,3

2

Xâm nhập mặn

0,22

0,15 – 0,25

3

Hạn hán

0,2

0,15 – 0,25

4

Nước biển dâng

0,17

0,15 – 0,25

5

Lũ lụt

0,15

0,1 – 0,2

 

Các trọng số được xác định đối với các chỉ số đánh giá sắp xếp mức độ ưu tiên đầu tư ở cấp trung ương. Tuy nhiên, khi các cơ quan cấp tỉnh áp dụng, cần xem xét lại, có thể điều chỉnh tăng hoặc giảm các trọng số để phù hợp với tình hình địa phương.

Bảng 3: Bảng trọng số của các chỉ số đánh giá được áp dụng

Chỉ số đánh giá

Trọng số

Khoảng giá trị trọng số

Diện tích hưởng lợi

0,06

0,05 – 0,1

Số người hưởng lợi

0,06

0,05 – 0,1

Mức độ khẩn cấp

0,3

0,25 – 0,35

Tỉ lệ vốn từ nguồn khác

0,1

0,05 – 0,15

Tỉ số lợi ích và chi phí B/C

0,1

0,05 – 0,15

Khả năng ứng phó với BĐKH

0,2

0,15 – 0,25

Mật độ dân số

0,03

0 – 0,05

Đánh giá môi trường chiến lược

0,03

0 – 0,05

Số người hưởng lợi dễ bị tổn thương

0,03

0 – 0,05

Tỉ lệ nghèo

0,03

0 – 0,05

Số người được nâng cao nhận thức

0,03

0 – 0,05

Số công nghệ mới được ứng dụng

0,03

0 – 0,05

Tổng

1

 

Bước 4: Phân loại dự án/ công trình để đánh giá

Do tính chất khác nhau về mặt tính năng, kết cấu công trình, về cách vận hành cũng như mức độ chịu tác động của BĐKH cho nên khi đánh giá, xếp loại ưu tiên cho các dự án thủy lợi ở ĐBSCL nên chia theo loại công trình. Tức là khi xếp loại ưu tiên nên so sánh các dự án thuộc cùng một nhóm công trình để đảm bảo tính tương đương và thuận lợi cho các cấp ra quyết định đầu tư.

Căn cứ theo thực tế các loại công trình hiện có, có thể chia thành các nhóm công trình sau đây:

1)      Công trình bảo vệ bờ sông, bờ biển (bao gồm cả trồng cây thủy lợi)

2)      Công trình phục vụ nông nghiệp (trồng trọt và chăn nuôi)

3)      Công trình phục vụ thủy sản

4)      Công trình phục vụ đời sống kinh tế

5)      Công trình khác

6)      Dự án thủy lợi tổng hợp

Các CTTL khác, không thuộc loại nào liệt kê ở đây sẽ được sắp xếp vào một nhóm “Công trình khác”. Ngoài ra, những dự án bao gồm từ 02 loại CTTL trở lên sẽ được sắp xếp vào nhóm “Dự án Hệ thống CTTL tổng hợp”.

Kết quả của bước này là các danh sách tên dự án/ công trình nằm trong các nhóm phân loại khác nhau trong cùng bảng tính chỉ số. Việc sắp xếp này sẽ giúp người đánh giá sau này có thể lập danh sách ưu tiên cho riêng từng loại dự án/ công trình hoặc có thể áp dụng cho tất cả các loại dự án khác nhau trong cùng một bảng tính với cùng một cách xử lý số liệu, tính toán như nhau.

Bước 5: Tổng hợp chỉ số đánh giá của các công trình/ dự án

Nhập giá trị ban đầu cho các chỉ số của từng công trình/ dự án đề xuất

Trong bước này, các thông tin mà dự án cung cấp được nhập vào bảng tổng hợp theo từng Chỉ số đánh giá, để làm số liệu đầu vào cho việc chấm điểm theo các chỉ số được đề xuất ở Bước 3 và tổng hợp trong một bảng tính như dưới đây.

Quy đổi giá trị trong từng cột chỉ số về thang điểm từ 1 đến 100

Sau khi giá trị của các chỉ số được nhập vào bảng tính cho tất cả các dự án, các giá trị này sẽ được chuyển đổi về thang giá trị từ 1 đến 100 trong từng cột chỉ số bằng cách định lại tỷ lệ kiểu tuyến tính như sau:

X i = 1 + 99 * (Z i – Zmin) / (Zmax – Zmin)

Trong đó:

X i: giá trị chỉ số được quy đổi của dự án thứ i (giá trị X nhỏ nhất là 1, lớn nhất là 100)

Z i: giá trị chỉ số ban đầu của dự án thứ i

Zmin: giá trị nhỏ nhất trong một cột chỉ số

Zmax: giá trị lớn nhất trong một cột chỉ số

 

Tính tổng điểm có trọng số của từng dự án

 

Tổng điểm để đánh giá mức độ ưu tiên của một dự án đề xuất được tính bằng phép tính tổng (trên một hàng tương ứng của dự án đó trong bảng tính) các giá trị quy đổi có nhân với trọng số của các chỉ số của dự án đó theo công thức như sau:

 = W1*X1 + W2*X2 + … + Wn*Xn

Trong đó:

S: tổng điểm có trọng số của dự án (giá trị S nhỏ nhất là 1, lớn nhất là 100)

Wi: trọng số của chỉ số thứ i

Xi: giá trị quy đổi của chỉ số thứ i

Bước 6: Quyết định thứ tự ưu tiên cho các dự án đầu tư được đề xuất

Thứ tự ưu tiên của các dự án đầu tư vào thủy lợi của ĐBSCL sẽ được quyêt định bởi cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật, nhưng có thể sắp xếp ưu tiên theo:

-          Sử dụng cách xác định điểm số của các chỉ số trong nghiên cứu này theo thang điểm từ các chỉ số được lựa chon như đã trình bày ở trên từ cao xuống thấp.

-          Mức độ ưu tiên có thể được điều chỉnh tùy theo định hướng của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực thủy lợi. Ví dụ như hiện tại ngành nông nghiệp ở ĐBSCL sẽ áp dụng ưu tiên đầu tư lần lượt cho thủy sản > trồng cây ăn trái xuất khẩu > trồng lúa.

-          Những tiêu chí ưu tiên ngoại lệ không được xem xét trong bản hướng dẫn này mà sẽ được áp dụng theo chỉ đạo từ chính phủ trung ương. Ví dụ như các định hướng chỉ đạo của lãnh đạo Đảng và nhà nước đối với các công trình/dự án được cho là cấp bách cần được ưu tiên trước hết thì sẽ không áp dụng hướng dẫn này để sắp xếp ưu tiên.

5.3. Hoàn thiện bộ tiêu chí sau thử nghiệm

Việc thử nghiệm bắt đầu bằng hoạt động giới thiệu “Qui trình đánh giá ưu tiên đầu tư thích ứng biến đổi khí hậu ở ĐBSCL” này cho cán bộ quản lý ở Sở KH&ĐT, Sở NN&PTNT, Ban quản lý dự án các tỉnh. Nhóm nghiên cứu đã sử dụng 10 dự án thủy lợi đầy đủ thông tin theo yêu cầu trong số 21 bảng thông tin dự án do các địa phương cung cấp để tính toán, thử nghiệm các tiêu chí và bộ công cụ xếp hạng ưu tiên.

Kết quả thử nghiệm bộ tiêu chí trên cơ sở so sánh với cách tính toán và xếp ưu tiên của các văn bản gồm Quyết định 1719/QĐ-TTg năm 2011 và Quyết định 1485/QĐ-BKHĐT năm 2013, cho thấy tính ưu việt và hữu ích của các chỉ số mà nghiên cứu đề xuất.

So với 02 văn bản hướng dẫn đã áp dụng thì việc tính toán với các tiêu chí mà nghiên cứu này đề xuất cho thấy nhanh chóng và dễ dàng hơn trong việc đánh giá và chấm điểm các chỉ số. Chẳng hạn, các hướng dẫn trước đây đưa ra các tiêu chí khó hiểu và phức tạp, hoặc phạm vi quá rộng (chung cho các loại dự án công trình và phi công trình), các tiêu chí mang tính định tính không quy ra điểm và trọng số, hoặc thiếu tính linh hoạt theo các ưu tiên theo vùng miền, khu vực… Có thể đưa ra một nhận định chung là các tài liệu hướng dẫn trước đây không chỉ rõ việc sử dụng phương pháp luận xác định tiêu chí nên một số tiêu chí trong khung hướng dẫn mang tính định tính, khó định lượng trong quá trình chấm điểm và xác định số liệu/thông tin đầu vào. Việc áp dụng phương pháp đánh giá đa tiêu chí MCA trong tài liệu hướng dẫn này sẽ khắc phục được những hạn chế đó. Đây cũng là ưu điểm của phương pháp so với khung tiêu chí của 02 văn bản hướng dẫn trước (thang điểm đã được cố định, khó áp dụng cho một vùng cụ thể hoặc theo quy mô, phạm vi dự án khác nhau).

Qua thử nghiệm sắp xếp ưu tiên với 10 dự án thủy lợi của ĐBSCL cùng với kết quả tham vấn các bộ, ngành và các địa phương, nhóm nghiên cứu hoàn thiện bộ tiêu chí và tài liệu hướng dẫn cuối cùng.

6. Kết luận

Thứ nhất, qua nghiên cứu kinh nghiệm của các tổ chức, định chế quốc tế cho thấy việc xác định tiêu chí ưu tiên thích ứng BĐKH là một việc làm cần thiết giúp cho chính phủ, các địa phương hoạch định, lập kế hoạch về nguồn lực nhằm xác định các dự án phù hợp. Các tiêu chí có sự khác biệt theo bối cảnh các quốc gia, từng dự án nhưng đều thống nhất ở những điểm có thể áp dụng cho Việt Nam về quy trình và phương pháp tiếp cận.

Thứ hai, trong bối cảnh diễn biến BĐKH ở ĐBSCL diễn ra ngày càng phức tạp có ảnh hưởng đến phát triển sản xuất nông nghiệp đặt ra yêu cầu đầu tư cho lĩnh vực thủy lợi đáp ứng. Kết quả tham vấn và rà soát các tư liệu cho thấy hiện ĐBSCL đang đối mặt với các loại hình BĐKH như xâm nhập mặn, nước biển dâng, sạt lở (gắn với yếu tố thiên tai, BĐKH), hạn hán, lũ lụt.... Bên cạnh đó, ĐBSCL trong chiến lược phát triển nông nghiệp theo hướng bền vững cũng xác định các lĩnh vực, ngành có thế mạnh như nuôi trồng thủy sản, trái cây và lúa theo các vùng, địa phương có điều kiện tự nhiên khác nhau.

Thứ ba, qua các ý kiến tham vấn ở địa phương và rà soát các văn bản về đầu tư lĩnh vực thủy lợi gắn với thích ứng BĐKH ở ĐBSCL cho thấy chưa có các văn bản hướng dẫn cụ thể trong lĩnh vực thủy lợi về sàng lọc, đánh giá các dự án ưu tiên nào. Các địa phương đề xuất các dự án ưu tiên đầu tư tuân thủ theo các quy định của Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn triển khai Luật khác. Bên cạnh đó, các dự án ở địa phương địa phương đang được lồng ghép với các mục tiêu ưu tiên phát triển KT-XH khác như xây dựng nông thôn mới, phát triển cơ sở hạ tầng, xử lý các vấn đề cấp bách... Việc hạn chế về nguồn vốn đầu tư cũng là một trở ngại trong việc sắp xếp danh mục dự án ưu tiên đầu tư do phải ưu tiên một số tiêu chí khác như giải quyết các vấn đề bức xúc, khẩn cấp, hoàn thiện các chỉ tiêu phát triển KT-XH… dẫn đến các dự án tính đến thích ứng BĐKH lâu dài bị ảnh hưởng về quyết định chủ trương đầu tư.

Thứ tư, việc xây dựng các tiêu chí là cần thiết giúp các địa phương, cơ quan xác định các dự án ưu tiên đảm bảo tính khách quan và phù hợp với mục tiêu thích ứng BĐKH của các đề xuất đầu tư. Các tiêu chí phù hợp đối với các nhà tài trợ quốc tế cũng như trong nước bao gồm các nguồn vốn ngân sách trung ương, địa phương cũng như các nguồn vốn khác (tư nhân, doanh nghiệp…) đầu tư cho thích ứng BĐKH ở ĐBSCL

Thứ năm, việc xác định tiêu chí ưu tiên đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi theo 02 bước: (1) Các cơ sở pháp lý và (2) Các tiêu chí cụ thể xác định mức độ thích ứng, phù hợp với BĐKH phục vụ sản xuất nông nghiệp bền vững của các dự án thủy lợi. Trên cơ sở quy trình xác định này, một tài liệu hướng dẫn kỹ thuật chi tiết các tiêu chí và phương pháp áp dụng được đề xuất nhằm giúp các địa phương ĐBSCL và bộ, ngành tham khảo áp dụng trong việc xác định danh mục các dự án ưu tiên đầu tư trong lĩnh vực thủy lợi thích ứng với BĐKH phục vụ phát triển nông nghiệp bền vững.


TÀI LIỆU THAM KHẢO

 

·         IPCC, 2010. Báo cáo đánh giá lần thứ 2 của Ban liên chính phủ về BĐKH.

·         Bộ NN&PTNT, 2016. Báo cáo cập nhật xây dựng kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH của ngành NN&PTNT giai đoạn 2016-2020.

·         Bộ NN&PTNT, 2018. Báo cáo giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư ngành NN&PTNT, Hà Nội.

·         Bộ NN&PTNT. Tài liệu văn kiện Dự án Quản lý và giảm nhẹ rủi ro hạn hán và lũ lụt tiểu vùng sông Mê Kông mở rộng (Dự án ADB-GMS1)

·         Huỳnh Thị Lan Hương, 2015. Nghiên cứu bộ chỉ số thích ứng phục vụ công tác quản lý nhà nước về biến đổi khí hậu. Chương trình KHCN cấp nhà nước về biến đổi khí hậu 2011-2015. Hà Nội

·         Quyết định 1485/QĐ-BKHĐT năm 2013 về ban hành khung hướng dẫn lựa chọn ưu tiên thích ứng với biến đổi khí hậu trong lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

·         Quyết định số 1719/QĐ-TTg năm 2011 về Phê duyệt Tiêu chí đánh giá dự án ưu tiên theo Chương trình hỗ trợ ứng phó với biến đổi khí hậu (SP-RCC).

·         Bộ NN&PTNT, 2013. Tác động của BĐKH đến các lĩnh vực nông nghiệp và giải pháp ứng phó. Dự án “Tăng cường năng lực quốc gia ứng phó với BĐKH ở Việt Nam, giảm tác động và kiểm soát phát thải nhà kính” do UNDP tài trợ.

·         Trần Thục, Huỳnh Thị Lan Hương, Nguyễn Minh Trang, 2012. Hướng dẫn tích hợp các vấn đề biến đổi khí hậu vào chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội các cấp quốc gia/ngành và địa phương.

·         Trung tâm phòng tránh và giảm nhẹ thiên tai (DMC), 8/2011: Tài liệu kỹ thuật thuộc dự án nâng cao nang lực thể chế về quản lý rủi ro thiên tai tại Việt Nam, đặc biệt là các rủi ro liên quan đến BĐKH.

·         Viện Công Nghệ Châu Á tại Việt Nam, 2010, Phương pháp tiến hành đánh giá tác động của BĐKH và xác định các giải pháp thích ứng ở cấp tỉnh.

·         Viện Khoa học Khí tượng Thủy văn và Môi trường (IMHEN), 2011. Tài liệu hướng dẫn Đánh giá tác động của BĐKH và các giải pháp thích ứng do xây dựng với sự tài trợ của Chương trình Phát triển của Liên Hợp Quốc (UNDP).

 

·         Asian Development Bank, 2016. Guidelines for climate proofng investment in the water sector: Water supply and sanitation. Mandaluyong City, Philippines

·         Casati, B, 2011. Statistical challenges and approaches for the analysis and verification/validation of weather and climate extremes. Ouranos, Montreal, Canada 2011.

·         Defra 2010, Measuring adaptation to climate change - a proposed approach. Department for Environment, Food and Rural Affairs

·         Defra, 2005: Objective setting for climate change adaptation policy. London.

·         Dinshaw, A. et al, 2014, Monitoring and Evaluation of Climate Change Adaptation: Methodological Approaches, OECD Environment Working Papers, No. 74, OECD Publishing.

·         JICA, 2011a, Irigation and Drainage Sub-sector, In: JICA Climate Finance Impact Tool for Adaptation.

·         Trærup, S. L. M., & Bakkegaard, R. K. (2015). Evaluating and prioritizing technologies for adaptation to climate change. A hands on guidance to multi criteria analysis (MCA) and the identification and assessment of related criteria. Copenhagen: UNEP DTU Partnership.

·         WB, WARW, 2013. Integration of Disaster Resilience into the Design of Irrigation Infrastructure. Ha Noi, Viet Nam.



[1] (ADB, 2016). Guidelines for climate proofng investment in the water sector: Water supply and sanitation. Mandaluyong City, Philippines.

[2] (WB, WARW, 2013). Integration of Disaster Resilience into the Design of Irrigation Infrastructure. Ha Noi, Viet Nam; (WB, 2016). Disaster and Climate Risk-Sensitive Planning for Public Investment Decisions: Learning from two public-sector experiences of Lao PDR and Peru

 

[3] (IPCC, 2010). Báo cáo đánh giá lần thứ 2 của Ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu

[4] (JICA, 2011a). Irigation and Drainage Sub-sector, In: JICA Climate Finance Impact Tool for Adaptation.

[5] UNDP, WB và Bộ KH&ĐT (2015). Báo cáo “Ngân sách cho ứng phó với BĐKH ở Việt Nam: đầu tư thông minh vì tương lai bền vững. Hà Nội

[6] Với kịch bản nước biển dâng của Bộ Tài nguyên và Môi trường: Trường hợp nước biển dâng tăng lên 0,5m, đồng bằng sông Cửu Long sẽ bị ngập 177.800 ha (4.48%). Trường hợp nước biển dâng tăng 1,0 m, khu vực này sẽ bị ngập 1,5 triệu ha (38.9%).

[7] Nguồn trích: Tạp chí Tài nguyên và Môi trường / 2017, số 13, tr.46-47

[8] Theo VNExpress ngày 17/8/2016: “Miền tây có nguy cơ biến mất vì không có lũ” của tác giả Cửu Long.

[9] Trærup, S. L. M., & Bakkegaard, R. K. (2015). Evaluating and prioritizing technologies for adaptation to climate change. A hands on guidance to multi criteria analysis (MCA) and the identification and assessment of related criteria. Copenhagen: UNEP DTU Partnership.

Các tin khác

123